전문위원 최충열입니다.
의안번호 제301호 서울특별시 서초구 의회사무국 직원 추천 등에 관한 조례안에 대하여 검토보고를 드리겠습니다.
입법취지 및 배경은 현재 지방의회 사무처 인사권 독립을 보장한 지방자치법 전부개정안이 국회에 제출되어 있고 추후 이의 통과가 유력시 예측되고 있으며 따라서 지방정부를 견제하는 지방의회의 직원 인사권을 단체장이 가짐으로써 지방의회가 제 기능을 발휘하지 못하고 있는 실정이 타개될 것으로 보이고, 기초의회의 인사권 독립 또한 전국시군자치구의회 의장단협의회에서 시군자치구의회도 인사권을 독립할 수 있도록 지방자치법 전부개정안을 수정해 달라고 건의 하였으나 행정안전부는 시·군·구의회 사무국은 독립적 인사가 어려운 조직규모로 광역시도의회부터 인사권 독립 후 성과평가 등을 거쳐 제도개선 방안 마련 후 추진이 필요하다는 검토 의견을 회신한 바 있는 관계로 기초의회 인사권 독립은 상당 기간 지연될 전망입니다.
비록 위 지방자치법 전부개정안에는 포함되지 않았지만 기초의회 사무국 직원의 인사권독립 보장은 헌법이 보장하는 지방자치제도의 핵심적 요소로 지방의회의 자주적 조직권 등 헌법상 제도적 보장의 원칙에 비추어, 그 필요성 및 당위성이 인정되는 점에서 궁극적으로는 제도개선 등 보완책이 마련될 수 있을 것으로 보이며, 따라서 현행 법령에 따라 아직은 기초의회의 인사권 독립은 요원한 상황이지만 지방의회와 집행기관 사이의 견제와 균형의 원리를 침해하지 않으면서도 지방의회 사무직원 인력 수급의 문제를 해결하는 방안으로 아래 헌법재판소 결정례에서와 같이 “지방의회 의장의 추천권”의 정상적 행사로 이와 같은 추천권의 적극화, 실질화, 제도화를 위하여 본 조례 제정에 이르게 된 것입니다.
법적 근거로는 「지방자치법」 제91조 제2항에서 “사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명”하고, 같은 법 제105조에서 “지방자치단체의 장은 소속 직원을 법령 등에 따라 그 임면 등에 관한 사항을 처리하며”, 「지방공무원법」 제6조 제1항에서 “지방자치단체의 장은 그 소속 공무원의 임명 등을 하는 권한을 가진다”고 각 규정하고 있는 관계로, 지방자치단체의 장은 사무직원에 대한 임용 권한을, 지방의회 의장은 사무직원의 추천 권한을 각 행사할 수 있습니다.
조례안 주요내용으로 안 제2조는 의회사무국장이 임용권을 가진 직원을 제외한 서초구 공무원 중 의회사무국으로 전입하는 직원으로 의장이 추천대상을 정한 것이며, 이는 법 제91조 제2항 단서에서 “지방자치단체의 장에게서 의회사무국장에게 사무직원의 임용권이 위임”되어 있는 부분을 제외하고 추천대상을 정한 것으로 적합하고, 안 제3조는 구청장은 의회사무국 직원에 대한 인사를 하는 경우 상당기간을 정하여 의장에게 서면으로 직원 추천을 요청하도록 규정하였으며, 이는 기존에는 관례적으로 인사담당자를 통한 구두 추천을 단기 요청하던 것을, 이를 구청장이 의장에게 직원 추천 요청 시 상당기간을 정하여 서면인 공문으로 요청하도록 하여 양 공적 기관의 공문서 수발의 정상적 방법이나 합리적 절차를 투명하게 규정한 것으로 타당하다 할 것이고, 안 제4조는 의장은 직원 추천에 필요한 자료를 구청장에게 요구할 수 있고, 특별한 사유가 없으면 제출하여야 한다는 규정으로 이는 의장이 의회사무국에 적합한 직원을 발굴·추천할 수 있도록 하기 위한 의장의 적극적인 추천권을 행사할 수 있는 방편으로 보이며, 제5조는 의장이 추천 대상자를 선정하여 구청장에게 서면으로 통보하고, 의장이 직원 추천 시 추천하는 직위에 직렬·직급에 적합한 공무원과 「지방공무원 임용령」 제27조에 제한을 받지 않는 공무원을 추천해야 한다고 규정함으로써 이는 직위 등에 적합한 대상자 추천으로 당연하며, 위 임용령 제27조 규정은 “필수보직기간의 준수 등”으로 임용권자가 해당 직위에 임용한 날부터 2년의 필수보직기간이 지나야 다른 직위에 전보할 수 있는 것으로, 의장은 이에 제한 받지 않는 공무원을 추천할 수 있도록 하여 임용권자의 인사 기준에 부합되게 규정한 것이며, 안 제6조는 구청장은 특별한 사유가 없으면 의장이 추천한 직원에 대하여 인사에 반영하여야 한다. 다만, 인력운용상 불가피한 경우나 특별한 사유가 있을 때에는 의장에게 재추천을 요청할 수 있는 규정으로, 이를 살펴보면 위 조항의 전체 문맥상 그 의미는 “의장이 추천한 직원이 특별한 사유가 없다면 구청장은 인사에 반영하여야 한다”는 강행규정으로 해석되며, 전단부에 “특별한 사유가 없으면”이라고 전제를 두는 것은, 임용권자의 전속적 권한인 인사권 침해의 소지를 다소 약화시키고 있고, 아울러 단서 규정에서도 구청장은 “인력운용상 불가피한 경우나 특별한 사유가 있을 시”에 의장에게 재추천을 할 수 있는 것으로 이 또한 임용권자의 인사권 침해의 소지를 고려한 규정이라 할 것으로, 이는 다소 구청장의 인사권 침해의 소지가 없지마는 않으나 위 규정의 전제 사항이나 단서 조항을 포함시킴으로써, 지방의회가 집행기관의 인사권을 독자적으로 행사하거나 사전에 적극적으로 개입하는 것이 아닌 “견제의 범위 내에서 소극적·사후적으로 개입하는 것은 허용” 된다는 대법원의 일관된 판례에 부합할 수 있는 여지도 있어 보이고, 안 제7조는 의회사무국 직원들과 집행부 직원들 간의 인사에 관한 형평 유지로 근무성적 평정 등 인사관리에 공정하고 합리적인 인사운영을 하여야 한다는 당연 규정입니다.
종합의견으로, 그렇다면 본 조례안은 법에 규정된 지방의회 의장의 추천 권한의 정상적 행사로 이의 적극화, 실질화, 제도화하기 위한 것으로 지방의회 의장의 추천권이 적극적이고 실질적으로 발휘된다면 지방의회 사무직원의 임용권이 지방자치단체의 장에게 있다고 하더라도 그것이 곧바로 지방의회와 집행기관 사이의 상호견제와 균형의 원리를 침해할 우려로 확대된다거나 또는 지방자치제도의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수는 없다 할 것이고, 아울러 지방의회 인사권 독립을 보장한 지방자치법 전부개정안이 국회에 제출되어 그 통과가 유력시 되고 있는 현실에서 기초의회 또한 장기적 관점에선 궁극적으로 그에 편승될 것이라고 예측되는 점 등을 종합적으로 고려하면 본 조례안은 합당한 것으로 사료됩니다.
이상으로 보고를 마치겠습니다.
(참 조)
ㅇ서울특별시 서초구 의회사무국 직원 추천 등에 관한 조례안 검토보고
(부록에 실음)
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