전문위원 최충열입니다.
의안번호 제184호 서울특별시 서초구 폐기물시설 설치비용 징수와 기금설치 및 운용에 관한 조례 일부 개정조례안에 대한 검토보고를 드리겠습니다.
제안이유와 주요내용은 생략하고 검토의견을 말씀드리겠습니다.
본 일부개정조례안은 택지개발에 따른 폐기물처리시설 설치비용 산정에 관한 환경부 표준 조례가 제정됨에 따라 이를 반영하여 폐기물처리시설 설치비용 산정에 합리적 기준을 마련하기 위한 것으로써 그 주요내용은 아래와 같으며 개정조례안의 핵심 내용인즉 기존 조례 제5조에 가목과 나목으로 구분되어 있던 것을 하나로 통일하여 안 제5조의2 제1호에 “부지매입단가는 개발하고자 하는 해당 공동주택단지나 택지의 1제곱미터 당 조성원가로 한다”로 개정하는 것이며, 이는 보통 관련 사업이 위 나목에 해당되는 경우가 많고, 추후 불필요한 법적 분쟁의 소지를 사전에 차단하는 효과를 거둘 수 있는 관계로 이를 조성원가로만 통일하여 정비하고자 함입니다.
따라서 위 개정안 중 핵심은 위와 같이 부지매입 가액이 공시지가에서 조성원가로 개정되는 경우인데, 이에 따르면 해당 사업 부지에 따라 수배의 현격한 가액 차이가 날 수 있으며 결과적으로는 그만큼 우리 구 세외수입 확보에 상당히 유리한 반면에 개발사업자가 부담하는 부지매입비는 택지조성원가에 가산됨에 따라 사업수익성에 영향을 주고 궁극적으로는 해당부지 입주민에게 전가되는 구조라 할 것이고 위와 관련하여 해당 지방자치단체별로 부지매입비 산정에 관하여 “조성원가, 매입원가, 기타 등”으로 조례가 상이했던 관계로 지자체와 개발사업자 간 설치비용 산정금액의 적정성을 놓고 법적 분쟁이 끊이지 않게 되자 이를 감사원 감사에서 지적하여 환경부에서 이를 전국적으로 통일하고자 위 조례안과 같은 표준 조례안을 제정하게 되었던 것입니다.
한편 위와 같이 공시지가에서 조성원가로 계산하는 부지매입 비용 산정 방법이 적법한지 여부에 대하여 살펴보면, 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」 제4조 제3항에 따르면 폐기물 처리시설 설치비용에 해당하는 금액은 폐기물처리시설의 부지매입에 드는 비용과 설치에 드는 비용을 합하여 산정한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에 따르면 제3항에 따른 납부금액의 산정에 관하여 그밖에 필요한 사항은 그 지역을 관할하는 특별자치도·시·군 또는 구의 조례로 정한다고 규정하고 있으며 따라서 상위법에서 위와 같이 “부지매입에 드는 비용”이라고만 규정하고 있고 “당해 택지개발사업지구 대지 조성원가”의 개념에 관하여 별다른 규정을 두고 있지 않는 관계로 이를 조례에 조성원가라고 특정하여 규정할 수 있는지에 대하여 그 해석을 위하여는 택지개발촉진법 등 관계 법령을 살펴보아야 할 것입니다.
택지개발촉진법 제18조의2, 같은 법 시행규칙 제11조 관련 [별표], 공공택지 조성원가 산정기준 및 적용방법에 따르면 단위면적당 택지조성원가는 총 사업비를 총유상공급대상면적으로 나눈 금액이고, 총 사업비는 용지비, 조성비, 직접 인건비, 이주대책비, 판매비, 일반관리비, 용지부담금, 기반시설설치비, 자본비용, 그 밖의 비용으로 구성된다고 각 규정하고 있으며 택지개발사업자는 사업지구의 용지를 다른 곳에 공급할 때 택지개발촉진법에 따른 택지조성원가를 기준으로 공급금액을 정하므로 택지개발사업자가 사업지구의 용지 일부를 다른 곳에 공급하지 않고 폐기물처리시설 설치부지로 사용할 경우에도 이를 기준으로 부지매입비용을 산정하여야 하고, 택지개발촉진법에 따르면 조성원가 항목 중 조성비에는 부지조성 공사비, 전기통신 공사비 등 당해 사업지구의 조성에 소요된 직접비가 포함되는데 택지지구 안의 용지가 그 기능을 제대로 하기 위해서는 부지조성뿐만 아니라 도로, 전기통신, 상·하수도 등의 부대시설 설치가 필수적이고 이는 택지지구 안에 폐기물처리시설을 설치하는 경우에도 마찬가지이므로 용지비뿐만 아니라 조성비 등도 조성원가에 포함되어야 한다고 판시하고 있고 한편, 위 개정조례안과 같이 타 지자체에서도 조성원가 등을 적용하여 택지개발사업자에게 폐기물처리시설설치 부담금 부과처분을 하였으나 택지개발사업자가 이에 불복하여 현재 법원에 소송이 계류 중에 있습니다.
위 조례안 중 제5조의2 제2호를 살펴보면 기존에는 부지면적을 시설설치 부지면적만을 적용하였으나 개정안은 위 면적에 주민편익시설 설치 및 주변녹지대 설치에 필요한 면적을 합하여 산출하는 내용인바, 이는 시행령 제24조에 의하면 「…편익시설을 설치하려는 경우에는 해당 폐기물처리시설의 설치비용의 100분의 10의 범위에서 편익시설을 설치…」에 근거하여 위 조례안 [별표1]과 같이 시설 부지면적의 10%를 적용한 것이고, 주변녹지대 설치 면적은 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제23조에 「…부대시설을 설치하여야 한다」고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제28조 [별표4]에 주변 녹지대 설치 면적이 1일 처리능력 50톤 이상 300톤 미만 시설인 경우 폭 10m 이상, 1일 처리능력 300톤 이상 시설인 경우 폭 20m 이상으로 각 규정하고 있는 관계로, 위 조례안 [별표1] 중 위 해당 부분은 상위법에 일치하고 있으며 위 조례안 제5조의3 제1항은 기존 조례 제5조 제2항 제6호와 동일하고, 제2항은 기존 조례에 누락되어 있던 “1일 발생 예상 폐기물량”은 납부계획서 작성일을 기준으로 하여 환경부에서 최근 연도에 발간한 「전국폐기물 발생 및 처리현황」에 의한 산출방법 기준을 명확히 하여 적시한 것이며, 제3항은 구청장이 특히 필요하다고 인정하면 환경부의 “생활폐기물 소각시설 설치·운영지침에 의한 해설서”상의 시설규모 산정방법인 “계획 월 최대 변동계수 1.30 미만을 표준으로 적용할 수 있다”고 하여 규정을 보완한 것인바, 이는 시행령 제4조 제3항에 따르면, 폐기물처리시설 설치비용을 산정할 때 “그 택지 등에서의 1일 발생 예상 폐기물량”을 기준으로 산정하도록 규정하고 있는 관계로 위 조례안과 같이 최대 변동계수 1.3을 적용하도록 규정하는 것은 관련 상위 법령보다 가중된 기준을 조례에서 규정하는 것으로 보여질 수도 있으나, 시행령 제4조 제4항은 제3항에 따른 납부금액의 산정에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 그 지역을 관할하는 특별자치도·시·군 또는 구의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 생활폐기물의 발생량은 계절에 따라 변동이 심하고 전국에서 운영되는 소각시설의 연평균 가동일은 305.6일로서 1년 중 50일 가량은 가동이 중단되는 수치이므로 이와 같은 사정을 고려하여 폐기물처리시설을 설치할 때에는 해당 택지지구에서 발생하는 최대한의 폐기물을 처리할 수 있도록 1일 발생 예상 폐기물량의 평균치가 아닌 1일 발생 예상 폐기물량의 최대치를 기준으로 폐기물처리시설을 설치하여야 할 것이며, 환경부 표준 조례안에서 월 최대 변동계수 1.3을 적용하도록 규정하고 있는 관계 등을 종합하면 위 조례안은 시행령 제4조 제3항보다 가중된 기준을 정하는 것이 아니라 위 시행령 규정의 내용을 구체화한 것이라고 봄이 타당하다 할 것입니다.
안 제5조의4 제1항은 기존 조례 제5조 제2항 제6호 나목과 동일하며 제2항은 상단 조례안 중 제5조의3 제2항 설치 내용과 같이 산출방법 기준을 명확히 하여 적시한 것이며, 제3항은 「…설치비용을 산정하되, 구청장이 특히 필요하다고 인정하면 “폐기물처리시설 국고보조금 예산지원 및 통합업무처리지침” 상의 “규모지수”를 다음 각 호의 구분에 따라 적용할 수 있다」고 하여 제1호 내지 제5호 규정에 각 규모를 적시한바, 위 규모지수는 기존 조례에 없었던 내용으로 이를 위 조례안에서 구체적으로 세분·명문화하여 위 부분에 대한 분쟁의 소지를 사전에 차단하고자 함이며, 이는 위 환경부 지침 <별첨2> 내용 중 해당 규모지수와 표준 조례안의 규모지수와도 일치하고 있으며 안 제11조 제2항은 시행령 제4조 제6항이 신설되어 이를 그대로 조례안에 반영한 것이고, 그 외에 나머지 각 개정안은 법규체계 정리와 법제처의 “알기 쉬운 법령 정비기준”에 따라 자구 등을 수정·정비한 것이고 부칙 제2조는 부담금 부과권자가 납부금액 등을 사업시행자에게 통보한 경우는 이 조례를 적용하지 않는다는 내용으로 이는 사업시행자가 이미 공사를 착공하고 납부계획서를 제출하였더라도 부과권자가 아직 부과처분을 하지 않은 경우에는 신조례를 적용하겠다는 내용이라 할 것입니다.
이와 관련하여 현재 우리 구 내곡동 보금자리주택 사업과 관련되어 있는바, 아래 “조례 개정의 시급성”에서 언급한 내용과 같이 이미 공사가 착공되어 진행 중에 있는 상태로 이를 사전에 경과규정으로 명문화하여 개정 조례를 적용시키려는 의도로써 이는 헌법 제13조 제2항 및 국세기본법 제18조 제2항에 의한 소급입법 금지원칙 및 행위 성립시 법을 신뢰한 행위 등과 관련한 신뢰보호의 원칙에도 위배될 여지도 없지만은 않을 것입니다.
그러나 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 그 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 국민의 재산권과 관련하여 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정법령이 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 재산권의 침해라고 할 수는 없으며, 그러한 개정 법령의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에는 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이며 그리고 이러한 신뢰보호의 원칙 위배 여부를 판단하기 위해서는 한편으로 침해받는 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로 개정 법령을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여야 한다고 하는 대법원의 일관된 판례입니다.
따라서 위 대법원 판례에서 언급하고 있는 바와 같이 위 내곡동 보금자리 주택사업은 현재 진행중으로 “개정법령이 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결된 것이 아니라” 할 것이므로 소급입법 금지원칙에 위배 되지 않는다고 보여지고, 신뢰보호의 원칙 부분은 침해받는 국민의 재산권과 개정 법령을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 비교·형량하여 판단되어야 할 부분으로 판례는 위 비교·형량시 대체적으로 공익적 목적을 우선시하는 경향이 있다 할 것입니다.
조례 개정의 시급성에 대해서는 현재 우리 구에서는 내곡동 보금자리주택 건설과 관련하여 사업시행자인 SH공사가 우리 구청에 2011년 12월 6일 폐기물처리시설 설치비용 부담금 납부계획서를 제출하고 공사착공을 하여 진행 중에 있는바 위 공사가 제출한 납부계획서상 일부 항목의 수치가 폐기물처리시설설치비용 부담금 산정시 중요한 산출근거가 됨에도 국토부에 최종 승인 고시된 수치와 상이하며, 내곡동 보금자리 주택지구가 몇 차례 변경협의 진행 중이고 따라서 수용인구 증가 등이 예상되고 있고 최종 지구계획 변경 승인을 앞두고 있는 관계 등으로 부담금 부과를 지연하고 있었으나 구청에서는 조만간 위 부분을 최종 검토하여 위 공사에 부담금부과 고지를 앞두고 있는 상황으로 따라서 현행 조례 규정대로라면 부지 매입가액이 공시지가로 산정되게끔 되어 있는 관계로 개정안과 같이 조성원가와의 가액 차이 추정치가 대략 3.8배 내지 4.4배 정도로 현격한 차이가 발생할 수 있으므로 이는 그만큼 우리 구 세외수입과 직결되어 있으며 위 가액 차이 추정치를 금액으로 환산해 보면 기존 공시지가 등에 의한 부담금 산정금액보다 약 100억원 내지 130억원의 추가 세외수입 확보가 예상된다 할 것입니다.
아울러 위 개정안과 같이 부지매입 가액을 조성원가 등으로 산정하여 부담금 부과 처분을 한 타 지자체의 관련 소송이 제1심 법원에서 승소하였고 현재 항소심 재판에 계류 중이며 아직 대법원의 확립된 판례가 없고 종국적으로는 대법원 판결까지 예상되는 관계로 우리 구에서는 조속히 위 조례 개정을 통하여 먼저 개정 조례안대로 부담금 부과를 해야만 하는 시급을 요한다 할 것이고 설사 위 하급심 판결이 상급심에서 번복된다 하더라도 이는 그에 따라 추가된 부담금을 반환하면 될 사항이고, 부당이득금 반환시 민사 법정이자도 연5%로 부담이 적다 할 것이며, 따라서 시급을 요하는 위 조례 개정안이 자칫 지연될 경우 기존 조례에 의한 부담금을 부과할 수밖에 없는 사정이 발생할 우려도 있는 점, 이 경우 우리 구는 약 100억원 이상의 세외수입 효과에 대한 손실을 입을 수 있는 점 등을 고려하여 심의·의결하여야 할 것으로 사료됩니다.
이상으로 보고를 마치겠습니다.
(참 조)
ㅇ서울특별시서초구폐기물시설설치비용징수와기금설치및운용에관한조례일부개정조례안검토보고
(부록에 실음)
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