전문위원 최충열입니다.
의안번호 제381호 서울특별시 서초구 자전거이용 활성화에 관한 조례 일부개정조례안에 대한 검토보고를 드리겠습니다.
본 일부개정조례안은 자전거 보험 가입에 관한 근거 조항을 개정하여 전체 구민들이 자전거 보험에 가입할 수 있도록 이를 지원하기 위함으로 기존에는 공공자전거와 업무용 자전거 이용자에 한하여 보험에 가입할 수 있었던 것을 일반 구민을 대상으로 보험에 가입하여 안전사고 발생 시 보험 혜택을 받게 해 주는 것으로 보험기간 1년, 보험대상은 전체 구민으로 하여 1인당 보험료는 연 300원 미만으로 산정하여 약 1억 3500만원이 소요될 것으로 예상됩니다.
관련 규정을 살펴보면 「자전거 이용 활성화에 관한 법률」 제4조 제1항은 “자전거이용시설의 정비 및 자전거 이용자의 안전과 편리를 도모하는 등 자전거 이용 활성화를 위한 종합적인 시책을 마련하여야 한다”는 지방자치단체의 책무를 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 이를 위하여 “필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다”고 하고, 법 제5조 제3항 활성화계획은 제1호에 자전거이용시설의 정비의 기본계획, 제2호 연도별 활성화계획, 제3호 자전거 이용자의 안정성 확보를 위한 방안, 제4호 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 각 포함하도록 규정하고 있는데 제4호의 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항은 법 시행령 제4조 각 호에 열거하고 있습니다.
지원 규정에 대한 법리적 판단으로 법 제4조에서 지방자치단체의 책무에 “자전거이용시설의 정비 및 자전거 이용자의 안전과 편리를 도모하는 등 자전거 이용 활성화를 위한 종합적인 시책을 마련하여야 한다”고 규정하고 있고, 법 제5조에서 자전거 이용 활성화계획의 수립에도 일반 구민에 대한 지원책이 없이 그 내용을 구체적으로 나열하고 있으며, 그 외에 법 조문 전체를 살펴보더라도 일반 구민들에 대한 직접적인 지원 규정은 없으므로 “지방자치단체의 시책 마련에 보험료 지원 시책도 포괄적으로 포함된다고 확대 해석하기에는 무리가 있어 보입니다.
한편, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 “법령에 위반되지 않는 범위 내에서” 조례를 제정할 수 있고, 「지방재정법」 제17조 제1항에서는 지방자치단체는 원칙적으로 개인에 대한 기부·보조·출연, 그 밖에 공금 지출을 할 수 없도록 하되, 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우나 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우 등에 한하여 이를 허용하고 있는바 위 개정 조례안에 따른 일반 구민에 대한 보험료 지원은 「지방재정법」 제17조 제1항 각 호 외 본문에 따른 개인에 대한 보조 등 공금 지출에 해당하는 것으로 보이므로 이러한 보조가 가능하기 위해서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하여야 할 것입니다.
먼저 위 개정조례안이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는지를 살펴보면 개별 법령에서 위 사안과 같이 구민 일반에 대한 보험료 지원을 규정하고 있는 경우는 없는 것으로 보이고, 다음으로 구민 일반에 대한 보험료 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지에 대하여 「지방재정법 시행령」 제29조제3항은 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있는데 이를 살펴보면 위 규정에 따라 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우” 및 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우” 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역이라 할 것입니다.
또한 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목이 “주민복지에 관한 사업”을 지방자치단체의 사무의 하나로 예시하고 있으므로 지방자치단체장이 주민의 건강을 위한 자전거 이용을 권장하기 위한 목적으로 구민의 자전거 사고에 대비한 자전거 보험에 가입하는 것이 궁극적으로는 주민에 대한 본연의 복지행정업무와 연관성이 없지만은 않는다 할 것이고, 아울러 「지방재정법」 제3조에서 지방자치단체는 주민의 복리증진을 위하여 그 재정을 건전하고 효율적으로 운용하여야 한다고 규정함으로써 건전재정운영원칙을 선언하고 있는바 지방의회가 주민의 건강증진 장려 등 주민복지에 관한 사업 지원을 위해 조례를 제정·시행하는 것은 지방자치제도의 본질에 부합하는 것이므로 이로 인하여 당해 지방자치단체 재정의 건전한 운영에 막대한 지장을 초래하는 것이 아니라면 그러한 조례 제정을 무조건 제한할 수는 없을 것입니다.
결론적으로 그렇다면 「자전거 이용 활성화에 관한 법률」에서 일반 주민에 대한 직접적 재정 지원 규정이 미비한 점과 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 개별 법률에 규정이 있는 경우에 해당되지 않는다 할지라도 첫째, 위 사안이 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 예외적 규정에 해당하는가에 대하여 유사판례 및 법제처, 행정안전부의 유권해석에 대한 이견의 여지도 있으나 위 규정에 따라 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우” 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역이라는 점 둘째, 위 개정 목적이 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목 “주민복지에 관한 사업”으로 궁극적으로는 주민에 대한 본연의 복지행정 업무와의 연관성을 부인할 수 없는 점 셋째, 주민의 건강증진 장려 등 주민복지에 관한 사업 지원을 위해 조례를 제정·시행하는 것은 지방자치제도의 본질에 부합하고, 지원 예산 규모 또한 지방 재정 운영에 막대한 지장을 초래하지 않는다는 점 넷째, 현재 서울시 성동구를 비롯한 전국 41개 지방자치단체에서 이를 시행하고 있는 점 등을 고려하여 합목적적인 판단이 필요할 것으로 사료됩니다.
이상으로 보고를 마치겠습니다.
(참 조)
ㅇ서울특별시서초구자전거이용활성화에관한조례일부개정조례안검토보고
(부록에 실음)
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