전문위원 최충열입니다.
의안번호 제 182호 서울특별시 서초구 경부간선도로 입체화 촉진 조례안에 대한 검토보고를 드리겠습니다.
본 조례안은 경부간선도로 입체화개발사업 추진과 주변지역 생활환경 개선 등 합리적 관리를 위하여 필요한 제도적 근거를 마련하기 위한 것으로 경부간선도로 입체화 사업은 만성적인 교통 정체, 소음·매연 등 환경오염과 지역 간 단절요인 해소를 위해 경부간선도로 지하화 및 지상부 복합개발을 위한 사업으로, 한남대교 남단에서 양재IC 구간이며, 위와 관련한 우리구의 자체 사업 추진 경위는 다음과 같습니다.
한편 위와 관련한 “도로공간의 입체개발에 관한 법률안” 등이 국회에 계류 중에 있으며, 그 현황은 하단의 붙임 비교표를 참고해 주시기 바랍니다.
법적 근거로는 도로법 제14조 및 제23조에 따라 해당 도로의 지정 또는 고시 등은 현재 법률상 국토교통부장관과 도로관리청인 서울특별시장으로 위 본사업의 추진 주체는 국토교통부장관이나 서울특별시장이라 할 것이고 따라서 그 도로 공간의 입체화 개발 계획 수립·시행권자 및 관리권자 또한 본 사업의 추진 주체와 같은 것으로 보입니다.
다만, 위 조례안의 내용이 경부간선도로의 원활한 기능유지와 주변지역 주민의 생활환경 개선이나 정주요건 향상에 관한 지원 및 계획 수립이나 실태조사, 기반시설 설치비용의 우선 활용 요청, 관련 위원회 설치가 주요 내용이라 할 것으로 이는 위 본사업의 본질적인 계획 수립이나 시행 등은 자치구에서 직접적으로 간여할 수 있는 사안이 아닌 것은 분명하고 위 조례안의 내용상 본사업의 촉진을 위한 “주변지역의 생활환경 개선이나 주민의 정주요건 향상을 위한 계획 및 지원사업으로 이는 본 사업에 부차적인 간접적·보조적 사업 추진 촉진을 위한 조례안으로 지방자치법 제9조 제2항 제4호 가목이나 마목 등에 포함될 수 있는 여지에 따라 같은 법 제22조가 적용될 수 있을 것입니다.
주요내용을 살펴보면 안 제2조 제1호에서, 경부간선도로를 “한남대교 남단에서 양재IC까지 6.83㎞ 구간”으로 정의한 것은 서울시보 제2679호, 서울특별시공고 제2006-129호에 위와 같이 공고한 사실에 근거한 것이고 제2호에서 “경부간선도로 주변지역”을 경부간선도로 본체 및 부속시설 양측 끝단에서 500m까지의 범위를 원칙으로 정한 것은, 우리 구에서 (사)대한건축학회에 의뢰한「대규모 기반시설 입체화계획과 연계한 주변지역의 합리적 관리방안 연구 결과보고서를 고려하여 경부간선도로 입체화 사업시행 시 환경, 교통, 부동산 문제 등에 영향을 받는 영향권을 최대 500미터로 설정한 것으로 보입니다.
안 제3조, 제4조, 제5조 및 제6조에서, 모두 경부간선도로 주변지역의 정주요건, 생활환경 및 교통여건이나 교통체계 개선, 관련 공청회 개최, 실태조사 및 연도별 시행계획의 수립·시행 등에 관한 규정을 각 적시하고 있다 할 것으로 이는 본 사업에 관한 직접적이고 본질적인 사업추진·시행이 아닌 이를 촉진하기 위한 자치구의 자체적 계획수립·시행 등 위 자치구 사업이 본 사업의 추진 계획 및 시행에 관한 상위 법령의 위배가 없는 이상 그 규정은 법규상 유효성과 아울러 지방자치단체의 자치사무에 해당됨을 전제로 조례 제정이 가능할 것으로 보입니다.
안 제7조는 구 관내의 지구단위계획구역에서 발생하는 “기반시설 설치비용을 경부간선도로 입체화사업에 우선 활용하도록 서울특별시장에게 협의를 요청하여야 한다”는 규정으로 이를 살펴보면 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제42조의3 제2항 제13호 내지 제15호, 서울특별시 도시계획 조례 제19조의3 제1항, 서울특별시 기반시설 설치기금 조례 제3조 내지 제6조 및 서울특별시 도시계획변경 사전협상 운영지침 등에 의하면 서울특별시가 사전협상을 통해 “공공기여금”을 확보하고 서울특별시장이 별도의 기금을 설치하여 일정한 용도로 위 기금을 사용할 수 있다 할 것으로 공공기여금의 활용에 대한 결정권 및 집행권한이 서울특별시장에 존재하는 것으로 해석되고 따라서 서울특별시장은 위 규정에 따라 구청장과 반드시 협의하여야 할 의무를 부담하게 되는 것이 아니라 할 것이고 위 규정에 따라 구청장은 서울특별시장과의 협의과정에서 공공기여금을 우선 활용할 것을 요청할 수밖에 없으며, 이로써 구청장으로서는 공공기여금의 활용방안에 대하여 제한적인 의견만을 제시하게 됨으로써 공공기여금을 우선 활용하도록 서울특별시장에게 협의를 요청하여야 한다는 구청장의 의무 강행규정은 “간접적으로 구청장의 권한이 외관상 제한되는 것처럼 보일 수도 있으나 앞서 언급한 바와 같이 구청장에게 공공기여금 활용에 대한 최종적인 결정권한 및 집행권한이 없는 이상 위 규정에 의하여 침해될 구청장의 권한은 애초부터 존재하지 않는 것으로 보이고 안 제8조 내지 제12조까지는 경부간선도로 입체화 위원회의 설치 및 운영, 기능, 위원의 제척·기피·회피, 임기 및 해촉, 수당 등에 관한 위원회의 일반적 설치 및 기능 등에 관하여 규정한 것으로 특이 사항은 없는 것으로 보입니다.
다음은 종합 의견으로 경부간선도로 지하화 및 지상부 복합개발 등을 위한 본사업의 지정, 계획수립·시행 등 그 추진 주체는 국토교통부장관이나 서울특별시장으로 자치구 구청장은 이에 직접적 간여가 불가한 사안이라 할 것이고 본 조례안은 위 본사업의 촉진을 위한 경부간선도로 주변지역의 생활환경 개선이나 주민의 정주요건 향상을 위한 계획 수립·시행 및 지원사업 등 본 사업에 대한 부차적인 사업이라 할 것으로 이는 관련 상위법령에 위배가 되지 않는 범위에서 조례 제정의 유효성 성립과 아울러 지방자치법 제9조 제2항 제4호 가목이나 마목 등에 포함되는 지방자치사무에 해당 될 수 있는 여지에 따라 조례 제정이 가능해 보이고 한편, 위 조례안의 주요 핵심 내용들은, 경부간선도로 주변지역의 생활환경이나 정주여건 개선과 관련한 지원계획 수립·시행 등과 위에서 언급한 공공기여금 우선활용을 서울특별시장에 요청하는 내용과 위원회 설치에 관한 내용이 전부라 할 것으로 그 내용상 위 조례 제정의 목적 및 취지에 따른 실효성 확보가 미진해 보이는 관계로 차후 그에 대한 필요한 시책사업 등 연구나 추가 방안 마련으로, 위 조례의 실질적 실효성 확보에 보다 부합될 수 있도록 만전을 기하여야 할 것입니다.
이상으로 보고를 마치겠습니다.
(참 조)
ㅇ서울특별시 서초구 경부간선도로 입체화 촉진 조례안 검토보고
(부록에 실음)