전문위원 김소희입니다.
서울특별시 서초구 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본 조례안에 대해 검토보고를 드리겠습니다.
제안경위, 제안 이유 및 주요 내용은 검토보고서를 참고하여 주시기 바랍니다.
3페이지 검토의견입니다.
제정안의 입법배경 및 주요 내용에 대한 사항입니다.
기후위기 대응 영역에 관한 기존 법체계는 ‘녹색성장’을 최상위 개념으로 하여 기본법 체계를 구축하고 있었습니다. 이에 따라 우리 구도 「서울특별시 서초구 저탄소 녹색성장 기본 조례」를 제정·시행하여 왔습니다. 1994년 발효된 「기후위기에 관한 국제연합 기본협약」과 2015년 파리에서 채택되어 2021년 1월부터 적용된 「파리협정」에 따르면 당사국 모두는 자발적으로 온실가스 감축목표를 수립하고 이를 이행할 의무를 가지며, 우리 정부도 이에 발맞추어 2020년 7월 그린뉴딜 정책을 발표하고, 같은 해 10월 말 ‘2050 탄소중립’을 선언한 바 있습니다. 「저탄소 녹색성장 기본법」을 중심으로 한 기존 법·제도상 기후위기 대응체계는 최초로 국가 온실가스 감축목표를 설정하고, 국가 전체 온실가스 배출량의 약 70퍼센트를 포괄하는 온실가스 배출권거래제 출범의 기반을 다지는 등 그간 우리나라 기후변화 대응 정책을 이끌어 왔으며 지난 2019년 우리나라 국가 온실가스 배출량을 최초로 감소세로 돌아서도록 하는 데 기여하였으나, 탄소중립 사회로의 이행을 위한 온실가스 감축과 기후위기에 대한 적응, 이행과정에서의 일자리 감소나 지역경제·취약계층 피해 최소화와 함께, 경제와 환경이 조화를 이루는 녹색성장 추진까지를 아우르는 통합적인 고려가 불충분하고 법률적 기반에 한계가 있다는 지적이 있습니다.
이에 기후위기에 대한 체계적 대응을 규율하고 탄소중립 사회로의 이행과 녹색성장의 추진을 위한 제도와 기반을 마련하고자 기존의 「저탄소 녹색성장 기본법」이 폐지되고, 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」이 제정되었습니다.
제정안은 이러한 위 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」 제정·시행에 따라 현행 「서울특별시 서초구 저탄소 녹색성장 기본 조례」 및 「서울특별시 서초구 기후변화 대응에 관한 조례」를 폐지하고, 지방자치단체의 역할을 구체화하고 법적 위임사항과 제도·시책 추진 근거를 마련하기 위해 조례를 새로이 제정하려는 것으로 판단됩니다.
제정안의 구성을 보면 30개의 조문으로 구성되어 있는바, 그 구성 및 주요내용은 <표1>과 같습니다.
다음은 주요항목별 검토입니다.
목적 및 기본원칙에 관한 사항입니다.
본 제정안에는 개념 정립에 필요한 중요 용어가 규정되어 있음에도 이에 대한 정의 규정을 누락 제출하여 조례의 해석과 적용에 어려움과 법적 분쟁의 소지를 발생시킬 수 있는 중대한 문제가 내재한다고 판단되니 관련 조문을 추가하는 수정이 필요해 보입니다. 안 제2조는 제도의 이념이나 정책의 기본방향을 제시하기 위한 것으로 볼 수 있으므로 각 호의 규정 취지와 내용에 대한 집행부의 상세한 설명과 논의가 필요해 보입니다.
다음으로 구청장 등의 책무 및 다른 조례와의 관계에 관한 사항입니다.
구청장의 책무에 관한 규정은 주로 각종 기본 조례에 두어 그 조례가 달성하려는 정책의 수립과 집행 의무를 명시적으로 부여함으로써 그 조례의 목적을 달성하도록 강제하는 효과를 거두고 지방자치단체의 적극적인 조례 집행을 유도할 수 있다는 점에서 타당한 입법으로 보입니다. 향후 집행부의 적극적인 조례 집행이 수반되어야 할 것입니다.
안 제4조 및 제5조는 사업자의 책무나 구민의 책무도 함께 규정함으로써 조례의 실효성을 확보할 수 있다는 점에서 필요한 입법으로 보입니다. 제정안이 기본조례의 성격을 가지고 있는 점에서 특별 조례에서 규정하고 있는 사항을 우선 적용하고 특별 조례에서 정하고 있지 않는 사항에 대하여 일반적으로 본 조례를 적용한다는 것을 분명히 하는 취지로 적절한 입법으로 보입니다.
다음으로 온실가스 감축목표 및 계획에 관한 사항입니다.
제정안은 기후위기 극복을 위하여 2050년까지 탄소중립을 달성하는 것을 비전으로 목표연도를 정하여 온실가스 감축목표를 수립하여야 하는 것으로 하고, 또한 지역적 특성 등을 고려하여 10년을 계획기간으로 하는 기본계획을 5년마다 수립·시행하고 추진상황과 주요성과를 매년 점검해야 하는 것으로 정하고 있습니다.
제정안 부칙에서 폐지하고자 하는 현행 「서울특별시 서초구 저탄소 녹색성장 기본 조례」, 「서울특별시 서초구 기후변화 대응에 관한 조례」에서도 각각 “서초구 녹색성장 추진계획”, “서초구 기후변화 대응 종합계획의 수립”을 의무화하고 있었던바, 그간의 추진계획 및 종합계획의 수립 현황 및 추진 현황에 대한 구체적 설명이 필요해 보입니다. 그간 현행 조례에 따른 추진계획 및 종합계획의 수립 및 추진이 부진하였다면 이들 조례를 대체하고자 하는 제정안의 경우에도 실효성이 없을 것입니다.
제정안 제2장의 제목은 계획의 명칭 및 성격을 분명히 나타내는 것이 필요해 보이므로 이를 수정하는 논의가 필요해 보입니다. 안 제9조의 조 제목도 안 제8조 제1항에서 서초구 탄소중립 녹색성장 기본계획의 약칭을 “기본계획”으로 한 것과 일치시키는 등 ‘목표’와 ‘계획’의 대상이 제목에도 분명히 드러나도록 수정하는 것이 필요해 보입니다.
안 제5조에서 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」에 대해서 “법”으로 이미 약칭을 정하였으므로 안 제7조 제3항 제2호의 “「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 시행령」”을 “법 시행령”으로 하는 자구 수정이 필요해 보입니다.
다음으로 2050 탄소중립녹색성장위원회의 설치 등에 관한 사항입니다.
「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」 제22조에서는 지방자치단체별로 2050 탄소중립녹색성장위원회를 둘 수 있도록 하고 그 구성, 운영 및 기능 등 필요한 사항은 조례로 정하도록 위임하고 있습니다. 제정안 제3장은 이러한 위임된 사항에 대해 정하고 있습니다.
본 조례안의 제정으로 폐지하고자 하는 현행 「서울특별시 서초구 저탄소 녹색성장 기본 조례」, 「서울특별시 서초구 기후변화 대응에 관한 조례」에는 각 제9조와 제10조에서 “서초구 녹색성장위원회”와 “서초구 기후변화대책위원회”를 각각 임의설치기관과 필수설치기관으로 하고 있다고 보입니다. 각 위원회의 설치현황과 그간의 운영내용 등에 대한 설명이 필요해 보이고, 필수설치기관으로 되어 있는 “서초구 기후변화대책위원회”의 위원 구성이 제정안에 따른 “서초구 2050 탄소중립녹색성장위원회”에 흡수되는 것인지, 기존의 위원회는 폐지하고 새로운 위원회가 출범하는 것인지, 내용에 따라 부칙 등에서 이를 분명히 할 필요가 있어 보이니 이에 대한 설명 및 논의가 필요합니다.
또한 현재 「서울특별시 서초구 환경 기본 조례」 제26조에 따라 기후변화 대응 등 환경정책을 수립, 추진하기 위해 “서초구 환경정책위원회”가 설치·운영되고 있는바, 해당 위원회와 제정안의 위원회 간 심의업무의 중복성 등은 없는지, 두 위원회 간 관계는 어떻게 되는지, 제정안의 위원회가 환경정책위원회를 통합하여 운영할 것인지, 이원화된 위원회 체계로 운영할 것인지 논의한 후, 이원화 체계로 운영할 경우 “서초구 2050 탄소중립녹색성장위원회”의 역할을 차별화하여 정립할 필요가 있을 것으로 보입니다. 이에 따라 필요한 경우 안 제10조의 위원회의 심의·의결사항이나 「서울특별시 서초구 환경 기본 조례」 제26조 및 제27조의 위원회 기능에 관한 사항을 정비해야 할 필요가 있을 것입니다.
안 제11조에서는 일반적인 위원회 구성과 달리 공동위원장을 두도록 하고, 위원 수도 20명으로 하는 등 위원회의 규모가 작지 않은바, 이는 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」 제15조에 따른 대통령 소속 “2050 탄소중립녹색성장위원회”의 구성을 참고로 한 것으로 보입니다. 대통령 소속 위원회의 경우 당시 입법 자료를 보면 위원회의 업무량 등을 고려하여 위원 수가 책정된 것으로 보이므로 우리 구 위원회의 예상 업무량에 대한 설명과 함께 위원 수의 적정성에 대한 논의가 필요해 보이고, 실제 위원 구성 시 위원 수는 위원회의 효율적인 활동을 고려해서 정하되 표결 결과 가부동수가 되는 경우를 피하기 위해 통상 가급적 홀수로 정한다는 점에서 위원 수를 홀수로 정할 필요가 있을 것입니다. 신속하고 통일적인 의사결정에 도움이 되도록 하기 위하여 위원회에는 통상 1인의 위원장을 두는 것이 일반적이나 안 제11조는 대통령 소속 “2050 탄소중립녹색성장위원회”의 구성에 준하여 지방정부와 민간이 함께 이끄는 공동위원장 체제를 규정하고자 한 것으로 보입니다.
이는 민·관이 협력하고 전문성을 강화해 위원회 심의사항의 전문성과 효과성에 대한 수준을 높일 수 있는 장점이 있을 것으로 기대됩니다. 다만, 그동안 공동위원장 체제로 운영한 위원회 경험이 없을 경우 위원회 심의·의결 과정에서 혼란이 야기될 가능성이 병존합니다. 그간 구에 설치된 위원회 가운데 공동위원장 체제를 두고 있는 경우에 대한 설명 및 향후 운영과 관련한 계획에 대한 설명이 필요합니다. 아울러, 위의 사항에 대한 논의 후 안 제11조 제1항 및 제2항은 자구 수정을 통해 공동위원장 체제를 분명히 드러내는 표현으로 수정할 필요가 있어 보입니다.
안 제10조 제2항 제6호의 규정은 오기 또는 부주의로 보이고, 안 제13조 제4호의 규정도 제12조 제1항의 오기 또는 부주의로 보입니다.
집행부에서 제정안을 의회에 제출하기 위해서는 수많은 검토와 숙고를 통해 완성도 있는 조례안을 작성·제출해야 함에도 앞에서 검토한 바와 같이 본 제정안의 경우 타 지자체 조례를 비교· 분석하는 등 깊은 고민이나 검토를 한 흔적을 찾기 어려운 바, 중앙부처 등에서 제공하고 있는 참고 조례안 등을 그대로 제출한 것으로 보입니다. 향후 제정안 제출 시 사전에 보다 면밀하게 검토·분석하는 등의 개선 노력이 필요해 보입니다.
공동위원장 체제로 운영하는 경우 해당 위원회의 성격을 고려하여 공동위원장이 위원회 대표행위를 각자 하도록 하거나 공동으로 하도록 “공동”의 의미를 분명히 정할 필요가 있는바, 안 제14조에서는 대통령 소속 “2050 탄소중립녹색성장위원회”의 공동위원장 체제에 준하여 공동위원장은 각자 위원회를 대표하고 위원회의 업무를 총괄하도록 하고 있는 것으로 보입니다.
위원장이 복수인 경우 공동위원장 중 누가 회의를 소집하고 그 의장이 되는지 불분명하므로 해당 위원회의 성격을 고려하여 조례에 소집권자를 특정해 두거나 공동위원장이 협의하여 또는 공동으로 소집한다는 등의 소집 방법에 관한 규정을 둘 필요가 있습니다. 이에 안 제15조는 위원회의 소집권자와 누가 의장이 되는지를 규정하고자 한 것으로 보인다는 점에서 필요한 규정으로 보입니다.
다만, 안 제15조 제2항에서 소집권자와 관련하여서는 위원회 소집을 위원장 각자가 필요하다고 인정하는 때 할 수 있도록 함으로써 자칫 소집과 관련하여 혼선이 발생할 수 있다는 점에서, 공동위원장 가운데 소집권자를 특정해 두거나 공동위원장이 공동으로 또는 협의하여 소집하도록 하는 등 소집방법에 관하여 명확히 하는 수정이 필요해 보입니다.
다음은 온실가스 감축 시책에 관한 사항입니다.
제정안 제4장에서는 구청장으로 하여금 온실가스 감축을 위한 각종 시책의 수립 및 시행을 하도록 규정하고, 녹색건축물 등의 확대를 위하여 노력할 것을 규정하고 있습니다. 본 규정들은 본 조례안의 제정으로 폐지하고자 하는 「서울특별시 서초구 저탄소 녹색성장 기본 조례」, 「서울특별시 서초구 기후변화 대응에 관한 조례」에 이미 규정되어 시행되고 있는 내용으로 그간 친환경자동차 구매·보급, 녹색건축물의 확대, 탄소흡수원 확충 등을 위해서 구에서 행한 행정적·재정적·기술적 지원 현황에 대한 구체적 설명이 필요하고, 이를 바탕으로 이와 같은 규정들이 단지 선언적 규정에 그치지 않도록 실질적으로 추진하는 것이 바람직할 것입니다.
다음으로 기후위기 적응 시책에 관한 사항입니다.
제정안 제5장의 제목은 “기후위기 적응 시책”이고, 안 제5장 제23조 및 제24조의 조 제목은 “기후위기 적응대책”으로 되어 있어 용어의 통일을 기하여 조례 체계의 정합성을 기할 필요가 있어 보입니다.
본 조례안의 제정으로 폐지하고자 하는 현행 「서초구 기후변화 대응에 관한 조례」 제7조 및 제8조에서는 구청장은 기후변화 대응 종합계획을 5년마다 수립·시행하도록 되어 있고 이 종합계획에 따라 구청장은 연차별 시행계획을 수립·시행하도록 되어 있는바, 그간 수립·시행되어 온 종합계획 및 시행계획의 현황 및 안 제23조에 적응대책 수립·시행으로 달라지는 점, 변화 내용 등에 대한 소관 부서의 설명을 통해 타당성에 대한 논의가 필요해 보입니다.
다음으로 탄소중립 지역사회 이행과 확산에 관한 사항입니다.
안 제25조부터 제28조까지는 구청장의 ‘탄소중립 지방정부 실천연대’의 참여와 지자체 간 상호 협력을 독려하고 구민의 녹색생활의 정착과 확산을 촉진하기 위한 재정적·행정적 지원의 근거 및 교육홍보 등에 대한 사항과 정부, 타 지방자치단체를 넘어 외국의 지자체, 시민단체 및 관계기관 등과의 정보교환, 기술교류, 국제협력 등을 규정함으로써 탄소중립 지역사회로의 이행과 확산에 도움이 될 것으로 보입니다.
안 제29조는 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」 제68조에 따라 우리 구에 탄소중립 지원센터를 설립 또는 지정하여 운영할 수 있음을 규정하고 지정된 탄소중립 지원센터에 구청장이 요구할 수 있는 자료의 종류를 명시하고자 하는 취지로 보입니다.
다만, 제정안에서는 탄소중립 지원센터를 설립, 지정하여 운영할 수 있다고 하고 있는바, 설립과 지정이 병존하는 개념인지 설명이 필요해 보이고 「기후위기 대응을 위한 탄소중립 녹색성장 기본법」 규정을 보면 구청장이 탄소중립 지원센터를 직접 설립하여 운영하거나 또는 구 설립기관이 아닌 기관을 구 탄소중립지원센터로 지정하여 운영할 수 있다는 취지로 보이니 안 제29조 제1항의 수정 논의가 필요합니다.
지자체는 「기후위기 대응을 위한 탄소중립 녹색성장 기본법」에 따라 지역기후위기대응기금을 설치할 수 있는바, 안 30조는 기금설치·운용에 관하여 세부사항은 따로 조례를 정하고자 하는 취지로 보입니다.
다만, 본 조례안의 제정으로 폐지하고자 하는 현행 「서초구 기후변화 대응에 관한 조례」에서도 유사한 취지의 규정이 있었던 바, 관련 기금의 설치와 관련된 구 차원의 그동안의 추진 상황과 향후 추진계획에 대한 설명이 필요해 보입니다.
한편 향후 기금 설치 시에는 기금에 관한 개별 조례를 제정하는 방안과 본 제정안에 별도의 장을 신설하는 방안에 대한 논의가 필요할 것입니다.
위의 전반적인 검토사항에서 보듯이 본 제출안은 조례안의 완성도가 미흡하여 불가피하게 기본적인 사항까지 심의해야 하는 등 안건심사에 어려움이 상당하다고 사료되는바, 앞으로 집행부에서는 보다 면밀하고 심도 있는 검토를 통해 완성도 높은 안건이 제출되도록 하는 것이 바람직할 것입니다.
이상으로 검토보고를 마치겠습니다.
감사합니다.
(참 조)
ㅇ서울특별시 서초구 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본 조례안 검토보고
(부록에 실음)
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