전문위원 최형순입니다.
의안번호 제93호 서울특별시 서초구 건축물관리자의 제설 및 제빙에 관한 조례안에 대한 검토 보고를 드리겠습니다.
제안이유 및 주요내용은 자료를 참고해 주시기 바랍니다.
검토결과입니다.
본 제정조례안은 건축물관리자에게 건축물 주변의 보도, 이면도로 및 보행자전용도로, 시설물의 지붕에 대한 제설·제빙작업의 의무 부과 등과 관련하여 법에서 위임한 사항에 대한 조례상의 제도적 장치를 마련함으로써 주민의 불편을 최소화하고 안전을 도모하기 위함이고, 이와 관련하여 당시 국민안전처에서 제설의 실효성 확보와 책임 한계를 명확히 하기 위해 해당 자치단체에 맞는 조례제정의 필요성에 따라 2016년에 표준조례안을 각 지방자치단체에 통보하였고, 서울시에서도 관내 자치구별로 조례를 제정하도록 권고한 사항입니다.
본 조례안의 법적근거로는,「자연재해대책법」제27조 제2항에서, “건축물의 소유자·점유자 또는 관리자로서 그 건축물에 대한 관리 책임이 있는 자는 관리하고 있는 건축물 주변의 보도, 이면도로, 보행자 전용도로, 시설물의 지붕에 대한 제설·제빙 작업을 하여야 한다”고 하고, “건축물관리자의 구체적 제설·제빙 책임 범위 등에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다”라고 규정하고 있습니다.
주요내용으로는 안 제1조에서 법에서 위임된 사항과 시행에 필요한 사항 규정을 목적으로 하고, 안 제2조에서 각 용어에 대한 정의를 규정하였으며, 안 제3조에서 건축물관리자의 제설·제빙 책임 우선순위로 소유자가 건축물 내에 거주하는 경우는 소유자·점유자 및 관리자의 순으로, 소유자가 거주하지 않는 경우에는 점유자·관리자의 각 책임의 우선순위를 규정한 것으로, 각 건축물 관리자간의 분쟁의 소지를 완화할 수 있는 합리적 장치를 마련한 것으로 타당해 보이고, 안 제4조에서 건축물관리자가 제설·제빙을 하여야 하는 범위를 규정하였으며, 제1호에 보도 부분으로 해당 건축물의 대지에 접한 구간으로, 제2호에서 이면도로 및 보행자전용도로로 하고, 가목에 “주거용 건축물인 경우”는 해당 건축물의 주출입구 부분의 대지경계선으로부터 1m까지의 구간으로, 나목에 “비주거용 건축물인 경우”는 해당 건축물의 대지경계선으로부터 1m까지의 구간으로 한정하였으며, 다만, 위 가목의 주거용 건축물은 주출입구 부분만으로 한정하여 주출입구 이외의 나머지 사각지대 부분이 구청의 손길이 미치지 못할 경우 그대로 방치될 수 있는 점에 대한 방안도 고려해 볼 필요가 있으며, 제3호에서 시설물의 지붕에 대하여도 제설의 범위에 포함하였으며, 다만 위 제4조의 내용 중 제1호 및 제2호 부분인 “보도, 이면도로 및 보행자전용도로의 제설 범위”에 대한 조문의 내용에 보충하여 “제설·제빙 책임범위 예시” 도면을 조례에 [별표]를 첨가함이 법규의 명확성 원칙에 부합해 보입니다.
안 제5조에서 제설·제빙 시기에 대해 규정하고, 위 같은 조 제1호에서, 1일 강설량이 10㎝미만으로 주간에는 눈이 그친 때부터 4시간 이내에, 야간에는 눈이 그친 다음 날 오전 11시까지로, 1일 강설량이 10㎝이상인 경우는 눈이 그친 때부터 24시간 이내로 각 규정하고 있으며, 다만 위 야간의 경우 그 다음날 오전 11시까지 제설을 마쳐야 하는 규정은 대부분의 사람들이 출근 후 3∼4시간이 경과한 시점이라 할 것으로 출근길 보행자 등의 소통에 대한 제설 마감 시간의 효과성이 감소되는 측면도 있어 보이며, 위 같은 조 제2호에서 시설물의 지붕은 즉시 제설해야 하고 일반 지붕에는 25㎝, 특정지형 조건 시는 37.5㎝의 수치를 적시하였으며, 이는 서울지역에 해당되는 건축구조기준의 기본지상적설하중 적용 환산 적설량 및 특정 지형조건 가중치 적용 환산 적설량의 수치와 일치하고 있다 할 것으로 타당합니다. 안 제6조에서 제설한 눈 등을 보도 등의 가장자리나 공터로 옮기도록 하고, 얼음 제거를 위해 이를 녹이는 재료 또는 모래 등을 사용하도록 하며 필요한 안전조치에 대한 사항을 규정하고 있으며, 다만 얼음 제거를 위해 이를 녹이는 재료 또는 모래 등을 사용하여 제거해야 한다는 강행규정이라 할 것으로, 일반 주민의 가정에서 자체적으로 염화칼슘이나 모래 등을 비치할 수 있는 여건 등을 갖추기에는 다소 무리가 있어 보이므로 이를 보완하기 위한 정책적 방안 강구가 필요해 보입니다.
안 제7조에서 건축물관리자에게 제설·제빙 도구 등인 삽·빗자루나 시설·장비·장구 등 비치의무를 부과하고 있습니다.
위 조례안의 특이사항으로는, 조례에서 제설·제빙 책임의 주체가 해당 건축물관리자로 그 책임 의무를 부과하고 있으나 그 책임의 해태시 이를 강제할 규정이 없다 할 것이고, 이를 지방자치법 제27조에 따른다면 조례로써 소정의 과태를 부과할 수도 있을 것이나, 법에서조차 그 책임에 따른 벌칙 규정이 없는 관계로 명문상 위임되지 않는 벌칙 규정을 조례로 첨가하기도 어렵다 할 것으로, 조례에 따른 제설·제빙의 실효성 확보에 따른 법리적 맹점이 있는 것으로 보입니다.
본 조례안은 해당 주민들에게 제설·제빙의 책임의무 및 그 제거의 우선순위 등을 강행규정으로 두고 벌칙 조항은 없지만 추후 관련사고 발생 시 주민들간의 민사상 제기될 수 있는 손해배상 등과 관련하여 기존에 소관 행정청 책임의 소재가 경우에 따라 일부는 민간으로 옮겨갈 수도 있는 법적분쟁 소지의 측면도 있어 보이고, 아울러 주민들에게 제설·제빙과 관련하여 시설·장비·장구의 사용 및 비치의무 부과의 강행규정에 따르는 민간 부담분에 대한 적절한 지원책이나 방안 마련 등 정책적 보완이 필요해 보이며, 제설·제빙 책임의무에 따르는 벌칙 규정이 없는 법리적 맹점을 내 집 앞 눈치우기 캠페인 등 주민들의 자발적 참여 유도의 적극적 홍보 등으로 이를 상쇄할 수 있도록 조례의 실효성 확보 노력이 필요해 보입니다.
이상으로 보고를 마치겠습니다.
(참 조)
ㅇ서울특별시 서초구 건축물관리자의 제설 및 제빙에 관한 조례안 검토보고
(부록에 실음)
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